论实施重大文化产业项目带动战略

文 / 祁述裕

(中央党校（国家行政学院）教授，博士生导师，北京观恒文化发展研究院院长)

实施重大文化产业项目带动战略备受关注

近来，党的二十大报告提出的实施重大文化产业项目带动战略再度成为业界热议的话题。究其原因，一是目前在投资、消费和出口这三个促进经济复苏的“三架马车”中，由于消费不及预期，出口增速趋缓，扩大投资的重要性显得更加突出。扩大文化产业项目投资自然也为业界所关注。二是疫情结束后，在此轮经济恢复中，文化旅游业复苏势头强劲，表现抢眼，发掘文化和旅游业在促消费上的巨大潜力成为共识。

实际上，“实施重大文化产业项目”的提法在中央文件中早已有之。《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》就提出，要“推动国家数字电影制作基地建设、国产动漫振兴工程、‘中华字库’工程等一批具有战略性、引导性和带动性的重大文化产业项目。”《国家“十二五”时期文化发展规划纲要》也有类似的提法。党的二十大报告把实施重大文化产业项目作为一个战略提出来，这在中央文件中还是第一次。

在讨论这个问题之前，首先要明确重大文化产业项目的内涵。重大文化产业项目的内涵可以理解为是指由政府设立和引导，财政资金予以一定的支持，各类市场主体和社会资本参与，能够在文化产业发展中发挥基础性、示范性、带动性作用的文化产业项目。

从政府与市场的关系角度看，实施重大文化产业项目是基于更好发挥政府作用的一种政策设计。其本质是强调以行政力量为依托，利用一定的经济手段，通过重新配置资源，调整利益格局，引导资本流向和产业走向，以实现特定文化产业价值要求和发展目标。 从这个意义上说，重大文化产业项目带动战略其本质是一种赶超战略。

这也引发出一个值得深入讨论的问题，就是实施重大文化产业项目带动战略的必要性和合理性。纵观改革开放以来文化产业发展历程可以发现，重大的产业变革、产业转型无一例外都是源于两种因素，或者是重大体制机制改革的推动，或者是市场的力量。前者如改革开放以来几次重大的文化体制机制改革；后者如世纪之交互联网兴起对文化产业发展的巨大推动作用。

按照产业特点和规律，文化产业项目应该由市场主体根据市场需求来确定。通过合理使用行政力量实施一定的重大文化产业项目，也有助于文化产业发展。因为，尽管从一般意义上说，文化产业项目是市场行为，应该由市场主体来确定和投资，但在特定情况下，行政力量的适度干预是必要的。其一，在文化市场不发达的地区，往往市场机制调配要素资源能力较弱，这就需要利用政府这只无形之手，通过实施重大文化产业项目调配文化资源，助推文化产业发展。比如，西安的曲江新区建设、大唐不夜城建设等项目。其二，文化市场调配资源本身存在着一定的局限性，需要政府援之以手。比如，有些重大文化产业项目涉及土地、巨额资金等多种要素，需要依托一定的行政力量来调配资源。其三，市场存在失灵现象。比如，非遗等传统文化行业在市场竞争中生存艰难，也传承文化的属性，需要通过行政力量调配资源予以一定的支持，等等。从实践看，政府实施的一些重大文化产业项目效果很好。比如，上海市政府和北京市政府分别投资迪士尼主题公园和环球影城主题公园项目，就极大地丰富了城市消费业态，提升了消费品质，提升了城市娱乐服务功能。

但是，从历史经验看，政府实施的重大文化产业项目并不都能取得预期的效果，事与愿违的情况也很多。比如，国产动漫振兴工程就是一例。

改革开放以后，美国、日本等国动画片在中国播出后，产生了极大的影响力。为振兴国产动画片，2006年出台的《国家“十一五”文化发展规划纲要》提出，把国产动漫振兴工程列为重大文化产业推进项目。提出加快发展民族动漫产业，大幅度提高国产动漫产品的数量和质量。出台了扶持政策，如中央财政设立扶持动漫产业发展专项资金，享受税收优惠政策，建立优秀原创动漫产品评选、奖励和推广机制，对出版、刊载、播出和演出的国产动漫产品给予补偿等措施。许多省市也出台了地方性法规，支持动漫产业发展。这些扶持政策在短期内确实起到了一定的效果，国产动漫产量大幅度提升。但由于播出渠道有限，导致国产动漫产品大量积压，无法转化为市场化的产品。同时，能够进入播出渠道的动漫产品由于总体质量不佳，消费者认可度不高，无法产生良好的市场效应。综合考察，国产动漫振兴工程对促进国产动漫起到了一定的作用，但与设定的预期目标相距甚远。

国产动漫振兴工程的实施过程之所以不如人意，究其原因，是在人才培育、市场渠道、知识产权保护等市场要素还没有健全、动漫企业还缺乏创新能力的情况下，指望通过政策刺激在较短时间里实现大幅度提高国产动漫产品的数量和质量的目标是不现实的，其结果只能揠苗助长。

国产动漫振兴工程在实施中暴露的问题给我们的警示是，实施重大文化产业项目要防止用一厢情愿的计划代替市场机制的制度安排，从而有可能造成产品和要素价格的扭曲，导致违背市场价值规律和文化产品生产规律。

考虑问题、制定政策都离不开特定的背景。当代中国文化产业运行中计划经济的成分还偏多，文化市场还处于培育过程中。在这种背景下，应该多做一些有利于发挥市场主体作用的制度设计，尽可能发挥市场配置资源的基础性作用。相反，对可能强化政府作用、地位的做法则应该持谨慎态度。

不应该做什么和应该做什么

同样，实施重大文化产业项目带动战略也应该持谨慎态度。在设计和实施重大文化产业项目过程中需要充分的论证，广泛听取意见，切记草率决策。

重大文化产业项目事关重大，为保证项目设计的科学性，不妨采取排除法，即首先考虑哪些不适合作为重大文化产业项目。笔者认为，有以下几个特点的均不合适作为重大文化产业项目。

1. 市场竞争机制能够有效调节的，不宜作为重大文化产业项目。中华人民共和国行政许可法强调，凡是市场竞争机制能够有效调节的无需设立行政许可。同样，凡是市场竞争机制能够有效调节的无需设立重大文化产业项目。在产业领域，很多情况下政府无为恰恰就是一种有为。

2. 溢出效应不强的，不宜设立重大文化产业项目。如前所述，设立重大文化产业项目是要发挥其带动作用，重大文化产业项目应该作为一种杠杆，能够撬动文化市场，激发市场主体活力。如不具备上述特点则不宜作为重大文化产业项目。

3.内涵过于宽泛，对象不确定、不具体的，不宜作为重大文化产业项目。 比如，国家文化公园建设作为国家重大文化工程，其建设理念很好，也很必要。但有些正在建设中的国家文化公园，存在着内涵过于宽泛、标志物不明确、边界不清晰等问题，这制约着国家文化公园建设的深入推进，有必要加强相关研究。

4.日常工作不宜作为重大文化产业项目。比如，电影、电视、舞台演出等文艺作品精品打造。此项工作固然很重要，但提升不同类别文化内容生产质量，属于相关部门的日常工作。况且目前在支持文化内容生产方面政府已经设立了不少专项资金或基金。比如，支持舞台艺术的有国家艺术基金，支持出版业的有国家出版基金，支持电影业的有国家电影事业发展专项资金等。

应该根据什么样的原则设立重大文化产业项目？

1. 着眼于解决市场失灵的基础性、示范性、引领性项目。政府设立重大文化产业项目最主要的是解决文化市场解决不了、解决不好的问题，弥补市场局限性和市场失灵。一些文化产业行为对培育文化产业新的增长点，促进文化产业要素集聚和优化，提升文化产业质量和效益有重要价值。但往往因为智力含量高，资金投入多，风险大，见效慢，市场积极性不高。比如，优秀传统文化标识和符号的市场开发就是一例。以黄河流域文化保护和利用为例。黄河流域许多地区传统文化资源富集，有价值、有影响的文化标识和符号众多。但由于缺乏创意设计人才和资金，文化标识和符号市场开发程度很低。这就需要借助中央政府的行政力量来调配资源。还有，文旅部正在实施的文化产业赋能乡村振兴项目。这个项目对乡村振兴意义重大。但资金和智力投入一般周期长、见效慢，同样需要借助行政力量来调配资源。

2. 根据当前文化产业发展中的热点、难点，设计重大文化产业项目。实施重大文化产业项目带动战略目的是要解决文化产业发展中存在的突出问题。因此，应该着眼于破解当前文化产业发展的热点、难点问题，设计重大文化产业项目。比如，建立在电影技术基础上的以迪士尼和环球影城为代表的娱乐主题公园已经有近百年的历史。在数字技术快速发展的当代社会，如何利用数字技术特别是网络游戏引擎技术开发新型的具有中国特色、体现国际元素的娱乐主题公园，是一个极富时代感的重大话题，要完成这项工作既需要有实力的文化企业持续的用力，也需要政府的支持。

3. 围绕文化产业领域的改革和发展设计重大文化产业项目。当代中国的文化产业的兴起源于文化体制机制改革，文化产业发展也始终是与文化体制改革相辅相成、相得益彰。应以重大文化产业项目为抓手，改革阻碍文化产业发展的体制机制障碍，将完善体制机制与健全文化产业体系和市场体系结合起来。

4. 着眼于打通国际国内两个文化市场，提高文化产业国际竞争力，设计重大文化产业项目。建设文化强国、提高文化软实力，必须打通国际国内两个市场，利用国际国内两种资源。比如，可考虑实施入境旅游提升行动项目，从根本上解决多年来入境旅游停滞不前、甚至严重下滑的问题。

来源 |  文创前沿